Bürgerräte – eine gute Idee?
Der Publizist Henning von Vieregge im Gespräch mit dem ifok-Gründer Hans-Peter Meister
Bürgerräte sind zufallsbasiert durch Auslosen zusammengesetzt, zwischen 40 und 200 Bürger, die sich einem Thema widmen. Ist das eine zutreffende Definition?
Ja, so ungefähr kommt es hin. Jedenfalls in der aktuellen Debatte. An sich verbergen sich viele unterschiedliche Varianten unter dem Oberbegriff „Bürgerrat“, sie unterscheiden sich in Größe, Ziel, Zusammensetzung oder auch dem Ablauf.
Ich wundere mich, dass eine Idee, die in den 90er Jahren unter Planungszelle gelaufen ist, damals recht bekannt und auch erprobt, dazwischen offenbar in Vergessenheit geraten war und jetzt wieder aufgetaucht ist. Haben Sie eine Erklärung?
Ich glaube einfach, die Zeit ist jetzt reif. Wir erkennen zunehmend, dass wir die großen gesellschaftlichen Probleme nur im Miteinander der verschiedenen gesellschaftlichen Bereiche erörtern und dadurch lösen kann. Deswegen ist die Politik jetzt auf den Bürgerrat als eines von vielen anderen möglichen Modellen gekommen.
Ist die Kluft zwischen Bürgern und Politik möglicherweise größer geworden und man muss etwas tun, um das Vertrauen wechselseitig wiederherzustellen?
Ja, gegenseitiges Vertrauen ist ein großes Thema. Ich denke, dass es bei der Komplexität der heutigen Probleme vielen Menschen nicht mehr ausreicht, alle 4 oder 5 Jahre ein Kreuzchen zu machen und damit der Politik eine Carte Blanche zu geben für alles, was sie in diesen 4 oder 5 Jahren der Wahlperiode machen. Da fehlt das Vertrauen, das funktioniert heute nicht mehr. Niemand liest doch die Wahlprogramme der Parteien. Und abgesehen davon wird im Laufe einer Wahlperiode sehr viel entschieden, was gar nicht in den Wahlprogrammen stand. Also muss es zwischen den Wahlen auch irgendwie Möglichkeiten geben, der Politik zu spiegeln, was ihre Wählerschaft zu einem bestimmten Thema wirklich denkt. Dafür sind Umfragen wenig geeignet, aber Bürgerräte schon eher, weil hier gemeinsam diskutiert und Lösungsvorschläge erarbeitet werden.
Es gibt drei Einwände gegenüber Bürgerräten: Anhänger einer repräsentativen Demokratie, die fürchten, dass diese Schaden nimmt. Zweitens von den Lobbyisten, die die Meinungsbildung der Politik gestört sehen. Und drittens von denen, die für mehr Demokratie sind und befürchten, dass die Instrumente gegeneinander ausgespielt werden. Gehen wir mal der Reihe nach durch und beschäftigen uns mit dem ersten Einwand.: Die repräsentative Demokratie wird nicht gestärkt, sondern durch Bürgerräte geschwächt und in Frage gestellt ist. Was sagen Sie dazu?
Das kann man eigentlich nur behaupten, wenn man nicht weiß, was ein Bürgerrat ist. Bürgerräte treffen ja keine Entscheidung, sie nehmen keinem Parlament irgendeine Entscheidung ab. Sie sind eher eine spezifische und besonders effiziente Art der Anhörung. Warum aber in aller Welt sollten sich Politikerinnen und Politiker dagegen sperren, ihrer Wählerschaft zwischendrin zuzuhören? Ist das die Einstellung „Lasst mich in Ruhe, ich will machen was ich will“? Das wäre ein merkwürdiges Verständnis von Repräsentation.
Dazu ein Beispiel: Bei der Diskussion um die Umbenennung der Mohrenstraße in Berlin hat der Anwalt der Bezirksvertretung zu den protestierenden Bürgern vor Gericht gesagt, das Bezirksparlament sei durch Wahlen legitimiert. Das sei repräsentative Demokratie. Also Bürgermitbestimmung nur, wenn die Richtung passt?
Das ist kein gutes Beispiel. Niemand käme auf die Idee zu einem solchen Thema einen Bürgerrat einzuberufen. Die Protestierenden wissen ja schon genau was sie wollen, nämlich den Straßennamen behalten. Also gründen sie eine Bürgerinitiative, aber das ist etwas ganz anderes als ein Bürgerrat. In dem beschriebenen Fall sollte in der Tat das Parlament einfach entscheiden, dazu sind sie ja gewählt. Aber zum Beispiel beim Thema Klimaschutz ist das nicht so einfach. Das hat hohe Komplexität, braucht Kooperation und es gibt sehr viele unterschiedliche Wege. Das kann man sehr wohl in einem Bürgerrat bearbeiten. Irgendeine Art von „Richtung“ ist da auch gar nicht vorgegeben. Es hängt also stark vom Thema ab, ob ein Bürgerrat sinnvoll ist oder nicht.
Einwand zwei bezieht sich auf die Lobbygruppen. Olaf Zimmermann, Geschäftsführer des Kulturrats spricht von einem „Frontalangriff auf die organisierte Zivilgesellschaft durch Bürgerräte“. Er sagt, Politik versuche, die eingefahrene und auch grundgesetzlich festgelegte Form der Meinungsbildung zu unterlaufen. Ein professionelles Auftreten auf Augenhöhe mit den Regierungs- und Parlamentsvertretern sei notwendig. Mit Bürgerräten gaukelt man mehr Demokratie nur vor.
Das ist schon eine wahnsinnig arrogante Äußerung. Und klar, Lobbyisten fürchten Bürgerbeteiligung häufig, weil sie dann nicht mehr die alleinige Hoheit darüber haben, der Politik zu erklären, was die Wählerinnen und Wähler ihrer - natürlich interessensgeleiteten - Meinung nach wollen und denken. Da höre ich mir doch lieber die Betroffenen direkt an. Das stimmt dann dummerweise meist nicht mit dem überein, was Lobbyisten uns vorgaukeln wollen.
Also zu sagen, dass Bürgerinnen und Bürger in einer Demokratie zwischen den Wahlterminen nichts mehr zu melden hätten, weil die etablierte Zivilgesellschaft, und das heißt ja die Lobbygruppen, schon die Vertretung der Bürgerschaft übernehmen würden, erweist sich in der Praxis nicht als funktionsfähig. Lobbygruppen vertreten eigene Interessen, auch zivilgesellschaftliche Lobbygruppen, und sie haben eine wichtige Funktion. Aber sie repräsentieren nicht die Bürgerinnen und Bürger. Eine schlichte Fortsetzung der gewohnten Entscheidungsfindungsabläufe führt zu einer Verhärtung von Konflikten. Die beschriebene Einstellung von Herrn Zimmermann und anderen hat ja gerade zu der Vertrauenskrise in unsere Demokratie geführt.
Und wenn die Bürgerräte bei ihren Beratungen zu ganz anderen Ergebnissen kommen als Politik, Verwaltung und Lobbygruppen?
Dann müssen die halt damit leben können. Aber das eigentliche Problem liegt woanders: Bei den meisten Themen lassen sich grob geschätzt 80% der sogenannten Konflikte leicht auflösen, wenn man die Leute, also Wählerinnen und Wähler, miteinander reden lässt. Das Problem ist oft, dass Lobbygruppen auf die verbleibenden 20% fixiert sind, weil sie irgendwelchen eigenen Interessen entsprechen. Dann versuchen sie, den gesamten Entscheidungsprozess zu blockieren. Ein Bürgerrat dagegen konzentriert sich auf das, was Konsens ist und könnte der Politik helfen, wenigstens mal diese 80% anzugehen statt auf die 100%ige Lösung zu warten.
Nun, was Leute wie Zimmermann fürchten, ist, dass ein Bürgerrat zum Beispiel .B. bei Kulturbei Themen wie Kultur, Migration oder Klima „volkstümlich“ rät, zugespitzt extremistisch. Ist diese Sorge nicht nachvollziehbar?
Genau das Gegenteil ist der Fall. Bei einer Bürgerbeteiligung setzt sich nicht der extremistische oder der populistische Teil der Teilnehmerinnen und Teilnehmer durch, sondern eher das was man den gesunden Menschenverstand nennen könnte. Ich habe jedenfalls in mehr als 20 Jahren bei hunderten von Prozessen persönlich nie erlebt, dass sich Extrempositionen durchgesetzt haben, sondern immer sachgerechten Lösungen, die breit akzeptiert wurden.
Letzter Punkt nochmal zu den Bedenken. Bürger, die für mehr Demokratie sind, wie beispielsweise Mehr Demokratie e.V., fordern einen Ausbau des Instruments Volksabstimmungen in all ihren Varianten: bundesweit, in den Ländern, auf der lokalen Ebene. Nun hat man festgestellt, dass SPD, Grüne und FDP, die bisher für Volksabstimmungen auf Bundesebene plädiert haben, diese Forderung fallen gelassen haben undnun für Bürgerräte plädieren. Das heißt, da wird möglicherweise ein Instrument der politischen Bürgerpartizipation gegen das andere ausgespielt.
Ich halte Bürgerabstimmungen, so wie sie jetzt zum Beispiel in Hessen etabliert wurden, wo man über höchst komplexe Themen dann nur ein Ja oder Nein sagen kann, für oft nicht geeignet, um zu wirklich guten Entscheidungen zu kommen. Es sei denn, man macht vorher einen Partizipations- und Dialogprozess, zum Beispiel durch einen Bürgerräte, so dass eine gemeinsame Faktenklärung zur Verfügung steht. Die Instrumente stehen also nicht unbedingt gegeneinander sondern können oder sollten sich sogar ergänzen.
Bestimmt nicht folgendes Spannungsverhältnis die Arbeit der Bürgerräte: Auf der einen Seite wird darauf hingewiesen, dass Bürgerräte kein Anrecht darauf haben, dass ihre Ergebnisse von den repräsentativen Gremien auch wirklich übernommen werden. Auf der anderen Seite wird immer wieder die Befürchtung ausgesprochen, dass die Ergebnisse vollkommen unberücksichtigt bleiben und am Ende Verwaltung und Staat doch machen, was sie wollen. Und dann behaupten, das haben wir doch alles demokratisch besprochen. So wird guter Wille verbrannt und das Ziel, nämlich mehr Vertrauen und mehr Freude auch an Demokratie zu schaffen, verfehlt. Wie geht man mit diesem Dilemma um?
Ja, das ist wirklich ein kritischer Punkt. Denn man kann Bürgerräte durchaus so einsetzen, wie Sie beschreiben, als eine reine PR Show, bei der die Beteiligten für die Tonne arbeiten. Deswegen besagt die Einberufung eines Bürgerrates noch gar nichts über die wirklichen Absichten der Politik. Vielmehr kommt es darauf an, wie der Prozess abläuft und ob, wie und in welchem Umfang die Ergebnisse des Bürgerrats dann in die in die Entscheidung des Parlaments einfließen. Und wann und wie gibt es Rückmeldungen an die Teilnehmerinnen und Teilnehmer, die sich zusammengefunden und engagiert hatten?
Ist das einer der Gründe zur Gründung des Bürgernetzwerks?
Das ist richtig. Wir haben ein Bürgernetzwerk aufgebaut, um Bürgerinnen und Bürgern auch zwischen den Wahlterminen eine Stimme zu geben – unter dem Motto „Mitreden, Mitdenken, Mitgestalten“. Dieses Netzwerk bietet auch der Teilnehmerschaft an Bürgerräten an, eine Art „Lobbygruppe“ für ihre eigenen Ergebnisse zu sein. Gemeinsam in einem Netzwerk kann man viel besser auftreten und Politik und Verwaltung sagen: „Freunde, wir haben jetzt hier lange diskutiert und gearbeitet, jetzt wollen wir auch gerne von euch wissen, wie ihr mit den Ergebnissen umgeht, was ihr umsetzt und warum ihr anderes nicht umsetzt.“ Das kann dann die Gefahr des Missbrauchs als PR-Veranstaltung deutlich reduzieren.
Mich würde ein Beispiel einer gelungenen Arbeit interessieren.
Oh je, da will ich aus der ungeheuren Fülle nichts auswählen müssen. Es gibt so viele gute Beispiele, wo die Arbeit von Bürger- und Zivilgesellschaft gemeinsam gute Lösungen hervorgebracht hat und diese dann auch umgesetzt wurden. Auch wenn das in der Vergangenheit meist nicht „Bürgerrat“ genannt wurde, aber ein vergleichbares Verfahren war. Das reicht von der Erarbeitung kommunaler Klima- oder Verkehrsprojekte, über die Umsetzung von Infrastrukturprojekten wie Industrie- oder Wohngebieten, Straßen, Bahnstrecken oder Flughäfen, bis hin zu der Mitwirkung an Forschungs- oder Förderprogrammen für Bundes- oder Landesregierungen.
Was unterscheidet einen erfolgreichen von einem nicht erfolgreichen Bürgerrat?
Gelingt es, den Teilnehmerinnen und Teilnehmern und der beobachtenden Öffentlichkeit das Vertrauen zu vermitteln, dass es den Entscheidern wirklich um eine gute Zusammenarbeit und ein gutes Zuhören geht? Werden die angesprochenen Probleme der Kommune wirklich gelöst? Entscheidend dafür ist die Spitze der Verwaltung. Dilemma und Chance zugleich besteht darin, dass der oberste Entscheider einer Kommune es in der Hand hält, ob der Bürgerratsprozess eine gute Sache wird, oder ob es nur Fake ist. Dilemma, weil eine einzige Person so viel Einfluss hat, eine gute Sache kaputt zu machen, aber auch Chance, weil diese eine Person einfach einen Bürgerrat einberufen und optimal nutzen kann, ohne dass erst ein Gesetz erlassen, eine Bürokratie bewegt oder sonst schwierige Entscheidungsprozesse in Gang gesetzt werden müssen. Man kann es einfach machen.
Lokal sind auf der Homepage „Bürgerrat.de“ an die 100 Einzelfälle aufgeführt, die laufen oder abgeschlossen sind. Es läuft also etwas, aber Sie plädieren dafür, dass noch sehr viel breiter angesetzt wird.
Guter Klimaschutz ist ein Beispiel dafür, dass es sachlich gar nicht anders geht als auf diesem Weg der Bürgereinbeziehung. Klimaneutralität bis 2035 kann man nicht von oben verordnen. In unserer modernen Gesellschaft geht das schon gar nicht. Der Staat braucht auf allen seinen Ebenen die Akzeptanz und die Mitwirkung von Bürgern und Zivilgesellschaft. Ja, und deshalb plädiere ich für eine flächendeckende Ausweitung von Bürgerräten oder Bürgerbeteiligung.
Damit sind wir wieder beim Bürgernetzwerk (www.buergernetzwerk.de).
Ja, denn das Bürgernetzwerk ist ein Angebot an alle, denen es um die Lösung gesellschaftlicher Probleme geht - um ein fruchtbares Miteinander von Politik, Verwaltung, Bürger und Zivilgesellschaft. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer wählen die Themen selbst. Das reicht von Klimaschutz, über Innenstadtentwicklung, generationenübergreifenden Wohnkonzepten und Nachbarschaftshilfe, bis hin zu Digitalisierung für Senioren und im ländlichen Raum, um nur eine Auswahl zu benennen. Das Bürgernetzwerk ist keine Bürgerinitiative für eines dieser Themen, sondern das Dach, unter dem sich Interessierte an einer Problemlösung zusammenfinden können.
Wie wichtig ist die professionelle Moderation? Ist sie nicht eine weitere entscheidende Größe?
Ja, absolut. Wobei Moderation zu wenig ist. Eine gut moderierte Veranstaltung ist eigentlich völlig ohne Risiko für irgendjemand. Da kommen immer gute Ergebnisse bei raus. Die entscheidende Frage ist nachher, was mache ich damit, was macht der Entscheider damit, wie geht die Gruppe weiter damit um? Wie wird der ganze Prozess aufgesetzt? Da braucht man ein vielfältiges Handwerkszeug. Und wie schon gesagt: Bürgerräte sind nur eines von vielen guten Modellen der Bürgerbeteiligung.
Wenn man 100 Bürger zu einem Bürgerrat zusammenbauen will und der soll am Ende möglichst repräsentativ sein, divers auf jeden Fall, wie viele Bürger braucht man denn da, bei denen die Bereitschaft zur Mitwirkung nachzufragen ist?
Diese Vorphase ist zeit- und kostenaufwendig. Nach meiner Erfahrung muss man den Faktor 10 nach Zufallsprinzip suchen und kontaktieren. Also wenn ich 100 Menschen zusammenbringen will, dann muss man etwa 1000 Personen ansprechen, ob sie mitmachen möchten. Das gilt aber nur, wenn man die Idee einer möglichst optimalen Repräsentativität erreichen will. Der Bürgerrat soll in diesem Fall möglichst ähnlich zusammengesetzt sein wie die gesamte Bevölkerung. Meiner Meinung nach ist das nicht unbedingt nötig. Sobald ich 100 oder mehr Personen habe, spielt diese Frage keine Rolle mehr bei der Qualität der Ergebnisse. Das ist auch wissenschaftlich belegt. Aber wenn die Politik heute Bürgerräte beruft, legt sie auf dieser, meistens pseudogenauen, Repräsentativität großen Wert. Damit soll gezeigt werden, dass nicht nur Vertreterinnen und Vertreter bestimmter Meinungen zusammenkommen. Da spiegelt sich Unsicherheit und Angst in der Politik, aber auch in der Gesellschaft wieder, dass irgendwas gemauschelt würde.
Ist das denn wirklich kein Risiko? Wie sichert man ab, dass nicht nach dem vom Veranstalter gewünschten Ergebnis ausgesucht wird?
Beim losbasierten Bürgerrat übernimmt die Ansprache der Teilnehmerinnen und Teilnehmer in der Regel eine Agentur oder ein Universitätsinstitut. Das macht die Sache ja so langwierig, kompliziert und teuer. Das wäre der Supergau, wenn da manipuliert werden würde. Aber das ist mir persönlich noch nie passiert und ist mir in der Praxis auch nie begegnet. Wenn ich einlade, habe ich ja schon ausgeführt, dass etwa ab 100 Personen die Gruppe in der Regel divers genug zusammengesetzt ist. Und dann gibt es ja noch die Moderation, die darauf achten muss, dass nicht einseitig diskutiert wird oder dass sich offensichtlich Minderheiten gegen die anderen durchsetzen. Ehrlich gesagt ist das aber einfach Stand der Technik bei einem professionellen, handwerklich korrekten Vorgehen.
Welche anderen Möglichkeiten gibt es denn, Teilnehmerinnen und Teilnehmer für einen Bürgerrat zu bekommen?
Am einfachsten ist es, über die Medien einladen. Das funktioniert in der Regel auch. Nochmal: bei über 100 Personen gibt es kaum Möglichkeiten, die Ergebnisse in eine von wem auch immer gewünschte Richtung zu drücken – vorausgesetzt natürlich es gibt eine professionelle Moderation. Man kann auch ein sogenanntes Konominationsverfahren anwenden: Da müssen dann alle möglichen Personen und Institutionen „normale“ Bürgerinnen und Bürger benennen. Die kommen dann in einen Lostopf und werden anschliessend ausgelost. Also es gibt nicht nur die eine Form der Rekrutierung sondern viele.
Aber fallen nicht bestimmte Gruppen immer mehr oder weniger vollständig aus? Öffentlicher Dienst? Ja. Unternehmer: Nein, um nur dieses Beispiel zu bringen.
Ja, das kann es durchaus einmal geben. Meistens sind es aber nicht die Unternehmer, die fehlen, sondern eher junge Familien mit Kindern, oder Alleinerziehende, weil sie wenig Zeit haben. Oder Geflüchtete, Personen mit Migrationshintergrund und mangelnden deutschen Sprachkenntnissen oder sozial schwächer gestellte Menschen, weil sie sich nicht trauen. Oder vor allem Jugendliche, die wollen an solchen Veranstaltungen oft nicht teilnehmen. Das alles merkt aber ein professioneller Prozessmanager und kann gegensteuern. Typischerweise macht man dann für solche Gruppen extra Workshops und bringt deren Ergebnisse dann in den Bürgerrat ein. Das ist nicht perfekt nach der Theorie aber fast immer ausreichend in der Praxis.
Also ist der Bürgerrat nun der Stein des Weisen oder nicht?
Bürgerräte sind ein Schritt in die richtige Richtung aber nicht der Stein der Weisen. Insbesondere aus folgenden drei Gründen sehe ich Nachbesserungsbedarf: Erstens macht dieser Fetisch Repräsentativität, also das zufällige Auslosen der Teilnehmerinnen und Teilnehmer die ganze Sache sehr komplex, teuer und aufwändig. Der zweite Punkt ist das Problem, dass nach der Beratung die Bürgerräte einfach auseinanderfallen, die Teilnehmerinnen und Teilnehmer sich nicht mehr sehen und sich nicht mehr zusammen für die Umsetzung ihrer Ergebnisse einsetzen können. Drittens ist die Vorgabe des Themas oft kritisch: es kann sehr eng vorgegeben werden und die Moderation muss dann vieles ausklammern, was aber ein Anliegen der Bürgerinnen und Bürger ist und eigentlich auch zum Thema dazu gehört. Ein Beispiel: Ein Bürgermeister setzt einen Bürgerart zum Thema Gestaltung des Marktplatzes ein. Aber die Teilnehmerinnen und Teilnehmer sind sich einig, dass das viel zu kurz gegriffen ist und man stattdessen über die gesamte Innenstadtentwicklung reden muss – was natürlich auch Sinn macht. Diese drei Punkte sind wesentliche Schwächen im Konstrukt Bürgerräte – jedenfalls wie sie derzeit zumeist konzipiert werden.
Zum Positiven: Was ist für Sie der entscheidende Vorzug dieser Entwicklung zu mehr Bürgerbeteiligung?
Wir brauchen andere Formen des Zuhörens und der Vergewisserung, was eigentlich in der Gesellschaft gedacht wird. Die Politik sollte eigentlich total dankbar sein, weil sie einen wunderbaren Spiegel kriegt. Fast immer werden die Teilnehmerinnen und Teilnehmer sehr konstruktiv und arbeiten gerne auch an der Umsetzung der erarbeiteten Lösungen mit.
Kommen wir zur Frage, wer eigentlich Bürgerräte initiieren kann. Bisher haben wir nur von staatlichen Stellen gesprochen. An anderer Stelle haben Sie ausgeführt, dass auch Servicegesellschaften wie Rotary, Kirchen oder Verbände diese Funktion haben könnten. Wie stellen Sie sich das vor?
Warum sollen denn nur staatliche Institutionen die einzigen sein können, die Bürgerräte anstoßen und begleiten? Würde es nicht guter deutscher Ordnungspolitik entsprechen, wenn der Staat diese Aufgabe delegiert an andere Institutionen? Oder wenn ein Wettbewerb entsteht, wer das Instrument Bürgerrat besser, effizienter und vor allem wirksamer einsetzt? Um konkret zu werden: Serviceclubs wie Rotary oder eine Kirchengemeinde können auch einen Bürgerrat initiieren und die Bürgerschaft einladen, gemeinsam gesellschaftliche Probleme in ihrer Kommune anzugehen. Natürlich sollten dann auch Politik und Verwaltung einbezogen werden, denn am Ende geht es doch um die Kooperation.
Könnte das Instrument auch innerorganisatorisch eingesetzt werden? Also ergänzend zu den Gremien offene Gruppierungen, moderiert, auf allen Ebenen der Organisation?
Selbstverständlich ist das, was wir jetzt hier als gesellschaftliches Konstrukt diskutiert haben, auch innerorganisatorisch umsetzbar. Unternehmen, also große Organisationen, haben viele ähnliche Verfahren erprobt , weil sie feststellten, dass oft die Rechte nicht mehr weiß, was die Linke macht und umgekehrt. Auch ist in großen Institutionen genauso der Mangel an Kooperation ein Thema - das Problem der Versäulung und die Kernfrage, wie bricht man das auf. Eigentlich immer, wenn eine Organisation ihre Basis mitnehmen möchte. Also eine Kirchengemeinde ihre Gemeindemitglieder. Oder ein Unternehmen seine Mitarbeiter, dann sind Verfahren wie beim Bürgerrat ein guter Weg. Auch wenn man dann einen anderen Namen nehmen würde.
Danke für das Gespräch.
Bürgerräte – eine gute Idee?
Der Publizist Henning von Vieregge im Gespräch mit dem ifok-Gründer Hans-Peter Meister